专家说法：重点工程不是损毁广东观音山国家森林公园的“通行证”

说法：所有的损失都应得到赔偿

近日，经济法律学术研讨会在北京以“广东观音山国家森林公园（简称观音山公园）总体规划修编遇阻事件”为主题举办了专家论证。会上，东莞观音山经营方向专家提出了目前遇到的四大难题：拖延5年多无法修编国家森林公园总体规划，23年不给公园供电，毁林近2000亩，以及如何进一步改善营商环境。

来自北京大学法学院、中国人民大学法学院、中国政法大学、上海交通大学凯原法学院等多位知名教授对东莞观音山表示关注，并发表了各自的看法。

专家认为：重点工程不是毁坏广东观音山国家森林公园的“通行证”。侵权行为理应赔偿。

关于“西气东输工程违法施工事件”。2005年国家林业局颁发的“准予设立观音山国家级森林公园”的行政许可、最高人民法院对于合同纠纷的判决确认了国家级森林公园的权利和公司的经营权，根据《中华人民共和国物权法》第2条、《中华人民共和国民法典》第114条，广东观音山国家森林公园公司对公园享有的经营权的性质为用益物权，具有支配性和排他性。其效力优先于在后设定的物权。因此，在观音山建设西气东输管道、电网、高速公路规划在后，存在规划上的侵权；即使有规划，也应对广东观音山国家森林公园公司给予合理赔偿。

西气东输工程违法施工事件作为历史遗留问题，目前从实际出发，建议仅对尚未进行合法合理补偿的损失，坚持依法向责任方和义务方提出诉求。有些损失的计算和统计专业性比较强，建议通过损失鉴定的方式由专业的鉴定机构来进行。但原则上主要是两个方面的问题，一是依法占用和利用林地而造成的损失评估。二是因工程施工不规范或者违法施工而造成的损失，这部分可以参照被毁林地的处罚标准进行计算。

对于这一问题，2012年5月19日由清华大学、中国人民大学、中国政法大学等高等院校及相关研究院所著名专家、教授参与研讨而形成的《法律意见书》仍然具有积极的参考价值。

关于“南方电网工程违法施工事件”。此事件通过当地两级司法审判机关三次审理，其审判结果竟然大相径庭，而且东莞市中级人民法院的说理和审判具有明显的不公正性。即使黄淦波和观音山国家森林公园当时没有提出相关证据证明损害的具体发生和损害的程度即造成了多大的损害后果，但是作为一个民营企业独立经营和管理的国家级森林公园，也不可能白白允许其他人使用和利用自己的用益物权而不获得任何对价。显而易见，东莞市中级人民法院在保护当事人用益物权方面，没有正确适用《物权法》《侵权责任法》的相关规定，作出客观合理的裁决。

观音山国家森林公园作为用益物权的权利主体，在提出诉求或准备提出诉求的同时，要充分注意用益物权被侵占或被占用可能带来的经济损失和政策性补偿的相关规定，同时也要注意规范自己的证据凭证。今后再出现对《国家级森林公园准许许可》存在质疑的情况，可以向其提供2007年2月9日国家林业局森林公园管理办公室林园函字【2007】8号《关于请调查广东观音山国家森林公园权属纠纷的函》作为参考。因为此函同样还可以证明国家最高林业管理机关明确和充分保障用益物权人的合法权益。

关于“从莞高速工程穿越山体事件”。从莞高速工程穿越观音山国家森林公园山体这一历史事件，可以参考“西气东输事件”的意见。其工程所造成的“树木砍伐”、水土流失以及对生态环境的影响和损失需要通过科学评估、鉴定来最后确定，还有就是植被恢复所需要的投入。对此，可适用《中华人民共和国民法典》侵权责任编的有关规定。以上所有曾经发生的损失在没有得到应有的赔偿和补偿之前，都可以通过协商和依法诉讼来解决的。

创业：荒山变身“国家森林公园”

东莞观音山以前只是一座荒山，上世纪九十年代后期，东莞市樟木头镇石新村委自筹资金兴建观音山森林公园。由于当时的旅游环境还未形成，村委会也没有会做旅游开发的人才，加之资金不足，经营不善，导致建设资金紧张，工程只进行不到十分之一而停工，成了“烂尾工程。”后来四处寻找接盘者，几经周折找到了企业家黄淦波。

经过多次洽谈，黄淦波最终同意接手。双方于1999年11月底与东莞市樟木头镇石新村签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，承包期限为50年，且合同约定：由黄淦波独立投入资金，由石新村利用集体土地，联合开发生态旅游项目。在50年的合同期内，观音山公园的土地以及森林的所有权归石新村所有，经营权、管护权归黄淦波所有。

后来，东莞市人民政府于2000年12月21日，批准成立观音山森林公园（东府办复[2000]458号文），占地面积约26000亩。随后，黄淦波便成立了“东莞市观音山森林公园开发有限公司”，加大建设步伐。

2005年12月23日，东莞观音山森林公园经国家林业局批准正式命名为“广东观音山国家森林公园”。

从东莞市“森林公园”到获批“国家森林公园”，观音山成为国内首家由民营企业承包经营、保护、开发的国家级森林公园，这是观音山发展历史上一个里程碑！

2009年12月28日，国家旅游局下发了《关于批准发布北京市八达岭水关长城等85家景区为国家4A级旅游景区公告的决定》，广东观音山国家森林公园也名列其中。

往事：“三大工程”违法施工，补偿不到位

2010年3月1日，广东观音山森林公园收到东莞市樟木头镇政府转来的“有关‘西气东输’二线广深支干线要求穿越观音山”的文件。该文件称，“西气东输”二线工程广深支干线规划路线拟穿越观音山国家森林公园，穿越方案：飞云顶隧道（670.5m）+管沟开挖（840m）+笔架山隧道（1210m），总长度2720.5m。

观音山森林公园方面对此颇为不解，员工老刘称，根据2008年原国家环保部在环审〔2008〕318号批文中规定：中石油天然气管道沿观音山国家森林公园西侧边缘通过，不穿越观音山森林公园。“这属于私自变更工程方案，强行改道穿越观音山核心景区。”

对于拟变更后的方案，观音山森林公园方面也表达了担忧。该工程破坏了观音山国家森林公园总体规划，严重影响了观音山国家森林公园的持续发展能力和公园的切身利益，而且隧道施工过程可能影响观音像的安全。

但是‘西气东输’广深支干线粤桂项目分部及相关部门随后在长达近1年时间里，一直未能与公园正面有效协商。

　2011年2月23日，广东省政府及相关部门有关负责同志现场召开会议研究确定西二线通过观音山公园路由的初步方案。

　　协调会后，观音山公园在随后的近5个月内，多次函至工程项目部商讨赔偿事宜，均得不到明确的回应。相反，2011年8月-11月期间，项目部多次组织工人及机械在公园佛光路两侧砍伐林木，毁掉林地，强行施工。

观音山森林公园对此强行施工行为极为不满，并多次向省（市）政府、林业、旅游、宗教、环保等部门致函反映情况，最终收到了官方的回应。

2012年2月24日，环保部信访办公室答复称，针对建设单位未办理变更环评手续即擅自施工的行为，广东省环保厅向其下达了《责令改正违法行为通知书》，要求停止变更段的施工，尽快组织变更段补充环评工作，在变更环评获得批复前不得施工。

　2012年9月28日，中国石油管道建设项目经理部回信中称，原路由在开工时已经发生了较大变化，需边缘敷设，总长约1.2公里。

对此，老刘气愤地说：“事实上，该区域截止到目前仍然是500多亩的荔枝林，根本就没有任何建筑物，是最适宜管道通过的。”

同时老刘还称，在工程环评手续审批中，工程项目方及有关部门也存在欺骗行为。首先在协调会上，谎称已经取得环保部的批复，因此导致省市有关部门同意该变更方案，但事实上，直至2011年12月13日国家环保部对此项目才予以环评批复。2011年8月下旬，中石油管道建设项目经理部西气东输二线粤桂项目分部已开始施工，中间是好几个月的时间差！

观音山公园方面称这一项目并未完成工程施工合法批复程序，属于典型的施工手续不全、违法违规施工。

2011年10月28日，广东省环保厅环境监察局会同东莞市环境监察分局执法人员，对广深支干线观音山段施工现场进行了检查，发现广深支干线已变更为“以大开挖方式”穿越观音山国家森林公园，认定存在线路变更未经环保部门审批而违规施工的问题。

随后，广东省环保厅环境监察局组织西气东输二线工程粤桂项目分部、观音山公园、樟木头镇政府等部门相关领导召开了现场协调会。在协调会上，针对违规施工的问题，广东省环保执法人员要求西气东输二线工程粤桂项目分部立即停止施工，并补办项目线路变更环评文件审批手续。

到了2011年10月20日，施工队伍已经逼近核心景观区。仅仅2个多月的时间，该项目部的施工队已经将观音山山体一侧森林推平，山体剖开，工人及机器肆无忌惮地砍伐林木，毁掉林地，连片的山头在几天之内全部被破坏，裸露出大量沙土，连日暴雨已经造成了水土流失，整个公园景观受到了严重破坏。事后，经过统计，该工程在公园内施工违法砍伐森林约135亩，毁掉上万平方米的林地。盗伐林木约675立方米，砍伐了8000多株树木（包括国家保护珍稀树种土沉香、白沾木以及黄檀香，鸭脚木，香樟木等数十个树种），从北至南三公里横穿公园核心区，施工宽度25—40米，本是郁郁苍苍的原始次生林，就这样毁于一旦。

目前，有七组高压线路，十余座高压线塔穿行架设在观音山景区内，它们分别是：220千伏东莆甲乙线，110千伏古塘线，110千伏古清线，110千伏古裕线，110千伏古樟乙线，110千伏鹿窝输变电配套线路，220千伏东莞—角布双回送电线路工程;其建设时间分别为：2002、2004、2005、2006、2007和2012年。

在这七组高压线中，除一组是在公园建园之前就存在的，另一组为观音山公园同意架设的外，其余的五组既没有经过公园、省林业厅、原国家林业局同意;也未提供相关合法手续的状态下便强行施工。这些高压线塔均穿行架设在公园主要游客通道上空，且未按要求升高架设。景区路基较高处，高压线距离地面仅为3米多。

当时，公园多次复函供电部门，明确反对高压线穿越观音山公园，省林业厅也曾致函供电部门，对其高压线工程穿越观音山一事表示质疑并提出建议，但供电部门为了自身利益，无视法律法规，最终将高压线网“落地”观音山。

多组高压线网和十余座线塔穿行架设在观音山园内并横跨数个山头，导致了公园的多项基础设施无法实施。

每个到访观音山公园的游客都能看到多条高压输电线，像细密的蜘蛛网横在公园上空。

2008年11月,从莞高速公路东莞段以爆破的方式和以地下隧道(长3215米)的形式穿越观音山贯穿观音山山体。这种爆破的形式对观音山山体特别是对于森林生物链将会是一个致命的打击。但是，当时的部门却从来没有考虑过森林保护和生态保护这几个方面。

根据2005年6月23日国家林业局下发的《关于办理占用征用国家级森林公园林地证明材料有关事项的通知》，占用征用国家级森林公园林地的建设项目，都必须经国家林业局森林公园行政主管部门审核并出具同意意见，有关林业主管部门才可以按相关规定办理占用征用林地审核审批手续。但是，这三项工程，公园由始至终都没有同意过。因此，这三项工程能得到批文就显得耐人寻味了。

据悉，2011年10月，西气东输工程的强行违法施工，破坏森林生态的恶劣行为已引起了环保部等国家部委的高度重视，并责成省环保厅等部门来观音山现场调查了解。经省环保厅调查认定，该工程项目穿越观音山公园工程段属私自违规更改线路，而且线路变更未经环保部门审批，系违规施工破坏森林生态的违规项目。责令该工程项目部立即停止施工，补办项目线路变更环评文件审批手续。然而，该项目部无视国家环保禁令，顶风违法继续在观音山内施工作业。

并于2011年12月，有关部门向国家环保部谎称，2008年环保部(318号文件)审批的关于从观音山公园外侧绕行通过的区域，已建成了大片的工厂、医院及学校，不适宜管道通过，强烈建议管道直接从公园内通过。并伪造会议纪要，伪造观音山公园同意天然气管道穿越公园的签名，进而欺骗国家环保部，于12月13日取得了国家环保部关于同意变更路线的审批文件(372号文件)。

同样，2009年8月，东莞市新远高速公路发展有限公司联合樟木头镇政府以及东莞市有关部门召开会议，企图逼迫公园同意从莞高速公路穿越观音山国家森林公园的方案。遭拒后，诸多部门共同伪造了一份公园(从未见到的)签字同意的环境评估报告，谎称观音山公园同意从莞高速公路使用爆破方式在公园范围内的观音像下挖10多米宽、3公里长、6米高的隧道通过。

短评：重点工程往往是民生工程，民心工程。工程不仅修在大地上，更应该修到老百姓的心坎上。百姓心中有杆秤，秤砣是老百姓。工程施工的出发点和归宿应该是老百姓的切身利益，而不是某些施工企业的经济效益。要算生态环境保护的大帐，不能只打施工企业的小算盘。

相关法律规定，工程施工中遵循“预防为主，保护优先，开发和保护并重”的原则，全面规划、合理布局、预防为主、综合治理、强化管理。严格执行“谁破坏谁治理，谁破坏谁恢复的原则。坚持做到少破坏、多保护、少扰动、多防护、少污染、多防治，使环境保护监控项目与监控结果达到有关规定。项目部门应认真落实有关环境保护工作的法律法规及规范要求，树立全员环保意识，采取有效措施，控制大气、水、噪音及废弃物污染；合理使用自然资源，最大限度地减少对环境的污染和影响，杜绝重大环境污染事故，营造安全、和谐、文明、环保的施工环境。

扪心自问：他们做到了吗？